| Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2006/75
Karar Sayısı : 2006/99
Karar Günü : 4.10.2006
o İDARİ PARA CEZASINA İTİRAZ PROSEDÜRÜ
İTİRAZIN KONUSU : 17.7.1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun
8.2.2006 günlü, 5454 sayılı Yasa'nın 5. maddesiyle değiştirilen 140. maddesinin
dördüncü fıkrasında yer alan "Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine
tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine
başvurabilirler." biçimindeki üçüncü tümcesinin Anayasa'nın 2., 5., 125.,
138., 153. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün
durdurulması istemidir.
I - OLAY
Davacı hakkında verilen idarî para cezasının ve ilgili genelgelerin iptali
istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu
kanısına varan Danıştay Onuncu Dairesi iptali için başvurmuştur.
II - İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
"Elit İnşaat Temel Sondaj Ltd Şti'nin aylık prim ve hizmet belgelerinin
internet ortamında 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 79/1. maddesinde
öngörülen süre içinde davalı Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığına gönderilmediğinden
bahisle adı geçen Kanunun 140/c maddesi uyarınca idari para cezası ile
cezalandırılmasına ilişkin 1.11.2005 tarih ve 115890 sayılı işlem ile
dayanağı olduğu ileri sürülen 6.4.2004 tarih ve 16-313 Ek ve 23.5.2004
tarih ve 16-343 Ek sayılı Genelgelerin iptali istemiyle açılan davada,
dava konusu bireysel işlem ile ilgili olarak görevli yargı yeri yönünden
506 sayılı Kanunun 140. maddesinin 5454 sayılı Kanunun 5. maddesi ile
değişik 4. fıkrasında yer alan "Kurumca itirazı reddedilenler, kararın
kendilerine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili sulh ceza
mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin bu davada uygulanabilecek Kanun
niteliğini taşımaktadır.
İtiraz konusu yasal değişiklikten önce 506 sayılı Kanunun 3910 sayılı
Kanunun 1. maddesiyle değişik 140. maddesinde yer alan "Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün
içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin Anayasa'ya
aykırı olduğu iddiasıyla Ankara 11. Sulh Ceza Mahkemesince itiraz yoluyla
Anayasa Mahkemesine başvurulması sonucunda, Anayasa Mahkemesinin 8.10.2002
tarih ve E:2001/225, K:2002/88 sayılı kararı ile; "İdarenin hizmetlerini
gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama yetkilerine
gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini, kamu
sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu
nedenle, idareye geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır.
İdari cezalar, idari yaptırımların en önemlilerinden biridir. İdari cezalar
arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin ve yaygın bir biçimde
uygulanmaktadır, idari para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin
nitelik, idari para cezalarının idari makamlar tarafından kamu gücü kullanılarak
verilmesidir.
Anayasa'da Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devleti olduğu
vurgulanırken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine
bağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa
olmaz koşuludur. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki "idarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralıyla amaçlanan
etkili bir yargısal denetimdir. Bu kural, idarenin kamu hukuku ya da özel
hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.
Tarihsel gelişimine paralel olarak Anayasa'da adli ve idari yargı ayrımına
gidilmiş, kimi maddelerinde bu ayrıma ilişkin kurallar yer almıştır. Anayasa'nın
125. maddesinin birinci fıkrasında, "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine
karşı yargı yolu açıktır"; 140. maddesinin birinci fıkrasında, "Hakimler
ve savcılar adli ve idari yargı hakim ve savcıları olarak görev yaparlar";
142. maddesinde "mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve
yargılama usulleri kanunla düzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında
da, Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar"
biçimindeki düzenlemeler idari - adli yargı ayrılığının kurumsallaştığının
kanıtıdır. Bu düzenlemeler gereği idari uyuşmazlıkların çözümünde idare
ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Belirtilen nedenlerle
kural olarak, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren
işlem ve eylemleri idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de
adli yargı denetimine tabi olacaktır.
Anayasa'nın yürütme bölümünde yer alan 125. maddesiyle idarenin her türlü
eylem ve işlemlerini yargı denetimine bağlı tutulduktan sonra, maddenin
diğer fıkraları da idari yargı sisteminde geçerli olan ilkeleri belirlemektedir.
İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden
itibaren başlaması, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir
yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verme yasağı, yürütmenin durdurulması
kararı verilebilmesi için gerekli olan koşullar, yürütmenin durdurulması
kararına getirilebilecek sınırlamalar ve idarenin verdiği zararı ödeme
yükümlülüğü, ağırlıklı olarak adli yargı sistemi için değil, idari yargı
sistemi için geçerli olan temel ilkelerdir.
Anayasa'nın belirlemiş olduğu bu kurallar, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda
da yer alan idari yargılama usul ve esaslarının ana kurallarıdır. Anayasa'nın
değişik maddelerinde kurumsallaşan ve 125. maddesinde belirtilen idari-
adli yargı ayrımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idari yargının görev
alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi
konusunda yasakoyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı
değildir, itiraz başvurusuna konu olan idari para cezası, kamu gücünün
kullanılmasıyla ilgili ve Kanunda belirtilen kurallara uymayanlara idari
bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların
çözümünde de idari yargının yetkili kılınması gerekir.
Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2., 125. ve 155. maddelerine
aykırıdır. İptali gerekir" sonucuna ulaşılmıştır.
Nitekim 506 sayılı Kanunun 140. maddesinde, 4958 sayılı Kanunun 51. maddesi
ile 29.7.2003 tarihinde yapılan değişiklik ile anılan tümce "Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren altmış gün
içinde idare mahkemesine başvurabilirler" şeklinde değiştirilmiştir. Ancak
bu tümce 506 sayılı Kanunun 140. maddesinde, itiraza konu 5454 sayılı
Kanunun 5. maddesiyle yapılan değişiklikle "Kurumca itirazı reddedilenler,
kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili
sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" şeklinde 8.2.2006 tarihinde yeniden
değiştirilmiştir.
Anayasanın 138/4. maddesinde, Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme
kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare mahkeme kararlarını
hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez;
153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi Kararları Resmi Gazete'de
hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını,
gerçek ve tüzel kişileri bağlar kuralına yer verilmiştir.
Anayasanın yukarıda aktarılan emredici hükümlerine ve Anayasa Mahkemesinin
iptal kararına rağmen 506 sayılı Kanunun 140. maddesinde, itiraza konu
5454 sayılı Kanunun 5. maddesiyle yapılan değişiklikle "Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün
içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin Anayasa'nın
2., 5., 125., 138/4., 153/son ve 155. maddelerine aykırı olup, iptali
gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; 506 sayılı Kanunun 140. maddesinin 5454 sayılı Kanunun
5. maddesiyle değişik 4. fıkrasında yer alan "Kurumca itirazı reddedilenler,
kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili
sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin Anayasa'nın 2., 5.,
125., 138/4., 153/son ve 155. maddelerine aykırı olduğu kanısına varıldığından,
anılan tümcenin iptali ve öncelikle yürürlüğünün durdurulması istemiyle
Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına, dosyada bulunan belgelerin onaylı
birer örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığı'na gönderilmesine, 15.3.2006
tarihinde oybirliğiyle karar verildi."
III - YASA METİNLERİ
A - İtiraz Konusu Yasa Kuralı
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 5454 sayılı Yasa ile değişik 140.
maddesinin itiraz konusu kuralı da içeren dördüncü fıkrası şöyledir:
"İdari para cezaları ilgiliye tebliğ edilmekle tahakkuk eder ve tebliğ
tarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ödenir veya aynı süre içinde
Kurumun ilgili ünitesine itiraz edilebilir. İtiraz takibi durdurur. Kurumca
itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren
onbeş gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler. Bu süre
içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idari para cezası kararı kesinleşir.
Sulh ceza mahkemesinin verdiği son karara karşı, yargı çevresinde yer
alan ağır ceza mahkemesine itiraz edilebilir. Bu itiraz, kararın tebliğ
tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yapılır. 2.000 Yeni Türk Lirası
dahil idari para cezalarına karşı sulh ceza mahkemesine başvuru üzerine
verilen kararlar kesindir. Mahkemeye başvurulması cezanın takip ve tahsilini
durdurmaz. Tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ödenmeyen
idari para cezaları, bu Kanunun 80 inci maddesi hükmüne göre tahsil edilir.
İdari para cezalarının, Kuruma itiraz ve yargı yoluna başvurulmaksızın
tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde peşin ödenmesi halinde, bunun
dörtte üçü tahsil edilir. Peşin ödeme, idari para cezasına karşı kanun
yoluna başvurma hakkını etkilemez."
B - Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 5., 125., 138., 153. ve 155. maddelerine
dayanılmıştır.
IV - İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Tülay TUĞCU, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer
ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Osman Alifeyyaz
PAKSÜT'ün katılımlarıyla 30.5.2006 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle
karar verilmiştir.
V - ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa
kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, Anayasa Mahkemesinin daha önce 506 sayılı Yasa'nın
3910 sayılı Yasa ile değişik 140. maddesinde yer alan "Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün
içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin Anayasa
Mahkemesi'nin 8.10.2001 günlü, E.2001/225, K.2002/88 sayılı kararı ile
iptal edildiği, adli - idari yargı ayrılığı konusundaki Anayasa'nın emredici
kurallarına ve Anayasa Mahkemesi'nin bu konudaki iptal kararına rağmen,
itiraz konusu kural uyarınca bu Yasa'ya göre verilen idari para cezalarının
yargısal denetiminin sulh ceza mahkemelerine bırakılmasının Anayasa'nın
2., 5., 125., 138., 153. ve 155. maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri
sürülmüştür.
A - Anayasa'nın 153. Maddesi Yönünden İnceleme
Anayasa'nın 153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının
yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetim makamlarını, gerçek ve
tüzelkişileri bağlayacağı öngörülmüştür. Bu kural gereğince, yasama organı
yapacağı düzenlemelerle daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesi
kararlarını gözönünde bulundurmak, bu kararları etkisiz kılacak biçimde
yasa çıkarmamak, Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen kuralları tekrar
yasalaştıramamak yükümlülüğündedir.
506 sayılı Yasa'ya göre verilen idari para cezalarına karşı açılacak davaların
idari yargı yerlerinde görülmesi gerektiğine ilişkin Anayasa Mahkemesi'nin
8.10.2001 günlü, E.2001/225, K.2002/88 sayılı kararının ardından, yasakoyucu
tarafından Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararına uygun olarak, 4958 sayılı
Yasa'nın 51. ile maddesi 506 sayılı Yasa'da değişiklik yapılmış ve idari
para cezalarına karşı açılacak davalara bakma görevi idare mahkemelerine
verilmiştir.
Uyuşmazlık Mahkemesi 21.11.2005 günlü, E.2005/84, K.2005/105 sayılı kararında,
5326 sayılı Kabahatler Kanunu kurallarını göz önüne alarak Sosyal Sigortalar
Kurumu tarafından verilen idari para cezalarında görevli yargı yerini
adli yargı olarak belirlemiştir.
İtiraz konusu kuralın, yukarıda sözü edilen Uyuşmazlık Mahkemesi kararı
uyarınca getirildiği anlaşıldığından Anayasa'nın 153. maddesine aykırılık
oluşturmadığı sonucuna varılmıştır.
B - Anayasa'nın 125. ve 155. Maddeleri Yönünden İnceleme
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 29.7.2003 günlü, 4958 sayılı Yasa
ile değişik 140. maddesinde Kanun'da öngörülen bazı yükümlülüklerin zamanında
ya da usulünce yerine getirilmemesi halinde Sosyal Sigortalar Kurumu tarafından
verilecek idari para cezaları ile ilgili yaptırımlar düzenlenmekte, bu
bağlamda maddenin ilk fıkrasında hangi eylemlere ne miktarda idari para
cezası verileceği, 5454 sayılı Yasa ile değiştirilen itiraz konusu dördüncü
fıkrasında ise bu cezaların ne şekilde ödeneceği, buna karşı Sosyal Sigortalar
Kurumu'na itiraz edilebileceği, itirazın reddi üzerine de yetkili sulh
ceza mahkemesine başvurulabileceği belirtilmiştir.
İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım
uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni
ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği
gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama
yetkisi tanınmıştır. İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden
biridir. İdarî cezalar arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin
ve yaygın bir biçimde uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan
ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücü
kullanılarak verilmesidir.
Tarihsel gelişimine paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımına
gidilmiş, kimi madde
|
